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马凯:从宏观调控实践看党领导发展的能力
 
慧聪网   2005年11月15日11时28分   信息来源:国家发展和改革委员会主任    

从宏观调控实践看党领导发展的能力

从宏观调控实践看党领导发展的能力

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  一、此次宏观调控的背景和成效

  1998年,为应对亚洲金融危机的冲击,党中央提出了扩大内需的方针,实施积极的财政政策和稳健的货币政策。这是关乎我国经济发展全局的决定性举措。经过几年不懈的努力,政策效应逐步显现,2003年经济增长速度达到9.3%。但是,在经济快速增长过程中,也出现了一些不稳定、不健康因素。突出表现在两个问题上:一是粮食供求关系趋紧,二是投资增长过猛。历史经验表明,粮食大幅度减产和投资需求膨胀“双碰头”,经济运行就会起“波澜”。这次也不例外。粮食供求关系趋紧,投资增长速度过快,使得经济运行中的一些矛盾和问题进一步凸显:投资膨胀助长信贷规模过度扩张,信贷膨胀反过来又推动投资更快增长;投资膨胀加剧煤电油运的紧张,使经济运行绷得很紧;拉动了基础产品价格上涨,加大物价总水平上涨的压力。

  党中央、国务院经过认真分析认为,这些问题如果不能及时妥善地加以解决,苗头性问题将演变成全局性问题,势必会使资源和环境问题更加突出;势必加剧经济结构不合理的矛盾;势必出现大量生产能力过剩;一旦市场发生变化,势必导致企业倒闭、失业增加、银行呆坏账增多,最终会导致经济的大起大落。历史经验反复证明,经济大起大落会对发展造成巨大破坏,恢复起来需要更长的时间,付出更大的代价。我们长期企盼的、来之不易的好形势就可能发生逆转,重要战略机遇期可能丧失。党中央、国务院见微知著、果断决策,从2003年开始,针对经济生活中一些苗头性、倾向性问题,陆续采取了一系列调控措施。2004年,又及时作出了进一步加强和改善宏观调控的决策,综合运用经济、法律和必要的行政手段,一手抓大力扶持粮食生产,一手抓严把土地、信贷两个闸门,遏制固定资产投资过快增长,加强经济运行调节,加强经济发展中的薄弱环节,宏观调控取得明显成效。

  衡量宏观调控是否取得成效,要同时看两个方面:一是不稳定、不健康因素是否得到抑制;二是经济基本面是否受到伤害,经济是否保持平稳较快增长。目前看来,这两方面都做到了。

  一方面,经济运行中的突出矛盾和问题得到缓解,不健康不稳定因素得到抑制,避免了局部性问题演变成全局性问题而造成经济上大的起伏。一是粮食种植面积和粮食产量连续五年大幅下滑的趋势得到了遏制。2004年,粮食播种面积恢复到15.2亿亩;粮食总产量达到9389亿斤,比上年增加775亿斤。二是固定资产投资增长过猛特别是一些行业盲目扩张的势头得到了遏制。2004年全年全社会固定资产投资增长25.8%,比一季度回落17.2个百分点,比上年回落1.9个百分点。三是信贷货币一度增长过快的势头得到了遏制。2004年全年广义货币M2和狭义货币M1分别增长14.6%和13.6%,比上年分别低5个和5.1个百分点。四是乱征滥占耕地的势头得到了遏制。通过清理整顿,各类开发区减少到2053个,规划面积减少到1.37万平方公里。

  另一方面,在经济运行的突出矛盾和问题得到缓解的同时,经济基本面并没有受到伤害,国民经济继续保持增长比较快、效益比较好、活力比较强的良好势头。经济保持较快增长,2004年国内生产总值增长9.5%;结构调整取得重要进展,第一产业增长6.3%,能源、交通建设得到加强;经济效益继续提高,财政收入增长21.4%,企业效益也普遍提高;市场销售稳中趋旺,2004年社会消费品零售总额增长13.3%;对外开放取得新进展,进出口总额突破1万亿美元,上升为世界第三贸易国;就业和社会保障工作取得新成绩,2004年城镇新增就业、下岗失业人员再就业、城镇登记失业率三项指标都好于预期目标;科技、教育和各项社会事业蓬勃发展;环境保护和生态建设得到加强;人民生活继续改善,城乡居民收入增长较快,贫困人口进一步减少。

  总之,这次宏观调控是贯彻落实科学发展观的一次实践,国民经济继续保持平稳较快发展,各项社会事业全面进步,综合国力继续增强,人民群众在发展中得到更多实惠。这些成就令人鼓舞,举世瞩目。

  二、宏观调控取得明显成效的主要原因

  这次宏观调控能在较短时间内取得明显成效,是党中央、国务院充分运用以往积累的成功经验,适应实际情况变化审时度势、科学决策的结果;是全国上下、各个方面认真贯彻落实中央决策共同努力的结果。

  第一,见微知著、主动调控。中央早在分析2003年一季度经济形势时,就针对经济运行中出现的一些苗头性、倾向性问题,明确指出,“某些行业盲目投资、低水平扩张的情况有所加剧”,“过度投资中很大部分依靠银行贷款,已引起货币供应量和贷款增长偏快”。这些问题“总体上看还是局部的、苗头性的,要有针对性地采取措施”。这一阶段,有关部门按照中央的要求,相应地采取了一些微调措施。抗击非典取得决定性胜利以后,经济运行中的一些矛盾和问题进一步显现出来,中央高度重视。在2003年8月份召开的全国防治非典工作会议、9月份召开的党的十六届三中全会、11月底召开的中央经济工作会议以及其他重要会议上,中央领导同志一再强调要树立和落实科学发展观,端正发展思路,用大量事实说明必须对钢铁、水泥、电解铝等行业盲目投资、一些地方大办各类园区等局部性问题采取果断措施,努力加以解决,防止演变为全局性问题。按照中央部署,实施了调整银行存款准备金率,清理整顿开发区和整顿土地市场秩序,抑制钢铁、水泥、电解铝等行业盲目投资等调控措施。2004年的人代会上,《政府工作报告》把加强和改善宏观调控,保持经济平稳较快发展作为全年经济工作的首要任务,并对如何搞好宏观调控作了部署,明确提出宏观调控要坚持“果断有力,适时适度,区别对待,注重实效”的原则,强调要把住信贷投放和土地供给两个闸门,有效控制投资规模,陆续出台了一系列支持粮食生产,控制信贷总量,严格土地管理,抑制固定资产投资过快增长的政策措施。宏观调控的实践充分表明,正是党中央、国务院在经济运行出现苗头性、局部性问题时,保持清醒头脑,果断、及时地采取针对性措施主动进行调控,才使这次宏观调控付出的成本较小,见效较快,避免了局部性问题演变成全局性问题,避免了经济发生大的波动和损失。

  第二,区别对待、有保有压。中央一再强调,要把这次宏观调控作为一次实实在在的结构调整,坚持区别对待,不搞“一刀切”。一方面采取果断措施,严格控制部分行业过度投资、盲目扩张,消除经济发展中的不稳定、不健康因素;另一方面加强和支持经济社会发展中的薄弱环节。在用地管理上,一方面,从2004年4月到10月,对国家禁止的产业不供地,对国家限制的产业严格控制用地;另一方面,对国家重点建设工程用地又没有“封口”,继续审批能源、交通、水利、城市重大公共设施和卫生、教育等项目的建设用地。在资金安排上,一方面,对一般投资项目宜缓则缓,特别是对部分过热行业投资项目停止下达资金预算。另一方面,重点保证重大项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路等方面投资项目的正常需要。在产业政策上,在抑制某些行业盲目扩张的同时,继续实施重大技术装备本地化、重大产业技术开发和高技术产业化专项。即使是对钢铁、水泥、电解铝等过度投资的行业,也坚持不搞“一刀切”,抑制的是那些生产能力过剩、附加值低、能耗高、污染严重的产品,淘汰的是落后的工艺设备。

  第三,多种手段、综合配套。中央制定的调控措施、采取的调控方式,一开始就非常明确,并且多次强调主要运用经济的和法律的手段,辅之以必要的行政手段,十分注重发挥信贷、财政、投资、价格等经济手段和法律手段的作用。在信贷手段的运用上,重点从源头上运用多种货币政策工具,采取两次调整存款准备金率,提高利率和扩大利率浮动范围等措施,合理控制货币信贷规模,改善信贷管理,加强窗口指导。在投资手段的运用上,重点加强产业政策引导,公布并严格市场准入标准。对钢铁、电解铝、水泥等行业进行总量控制,扶优限劣。在价格杠杆的运用上,注重发挥价格信号的引导和调节作用。在重要商品总量平衡上,大力加强储备调节和进出口调节。在法律手段的运用上,坚持依法行政,严肃查处违法违纪行为。如依法开展了开发区和土地市场清理整顿。在主要运用经济手段和法律手段的同时,也采取了一些必要的行政手段。对于政府直接干预企业活动,助长盲目投资的行为,既要运用经济和法律手段,又必须运用行政手段来约束和纠正。可以说,这次宏观调控打的是“组合拳”,是综合运用各种调控办法。

  第四,标本兼治、深化改革。中央反复强调,要立足当前,着眼长远,标本兼治,把加强和改善宏观调控同推进体制改革结合起来,在加强和改善宏观调控的实践中深化改革,通过深化改革从体制机制上消除经济健康发展的障碍。一是深化粮食流通体制改革,在已经放开粮食销售价格、主销区的粮食收购价格的基础上,2004年又全面放开主产区粮食收购市场和收购价格,建立了对种粮农民的直接补贴制度。国有粮食企业改革步伐也在加快。二是出台了投资体制改革方案。三是加快税收制度改革步伐。四是推进金融体制改革,国有商业银行改革步伐加快,农村信用社改革试点进一步扩大,国有保险企业改革取得重大进展。金融监管体系也正在不断健全。五是加大行政审批制度改革力度。改革的不断深化,不仅有助于缓解我国经济生活中的突出矛盾和问题,也为长远发展奠定了良好的体制基础。

  归结起来,这次宏观调控取得的重大成效和宝贵经验,不仅为编制和实施“十一五”规划、实现全面建设小康社会目标奠定了良好的基础,更重要的是,给我们上了一堂生动的科学发展观的课,加深了全党同志对科学发展观的认识。正如胡锦涛总书记在中央经济工作会议上指出的,“从长远来看,我们在思想认识上取得的收获更为珍贵,影响也更深远”。

  三、继续加强和改善宏观调控,保持经济平稳较快发展

  2005年是巩固和发展宏观调控成果、保持经济社会发展良好态势的关键一年。我国经济发展面临的国内外环境总体上比较有利。但必须看到,经济发展还面临许多困难和挑战,宏观调控取得的成效还是阶段性的,当前经济生活中存在的矛盾和问题仍十分突出。

  第一,粮食进一步增产和农民进一步增收的难度加大。在去年粮食增产较多的基础上,粮食再增产面临着面积扩大、单产提高、财力支持、价格上升等空间有限和气候条件不确定的制约;农民收入的再增长,也面临着缺乏新的增收渠道等问题。

  第二,投资需求再度膨胀的压力依然很大。当前,我国经济增长仍然主要依赖固定资产投资扩张的模式尚未从根本上改变,投资冲动仍然强劲。从固定资产投资总量看,2004年,全社会固定资产投资额超过7万亿元,在建总规模约为20万亿元,固定资产投资率超过43%,均为历史较高水平。12月份又新开工项目20,423个。从行业投资结构上看,工业投资增长仍然较快,在钢铁、水泥、电解铝等过热行业投资规模较大的同时,又出现一些地方和企业违规开工建设电站等新的盲目投资问题。投资需求膨胀造成煤电油运紧张,煤电油运紧张又会引发一些相关行业投资的增长。特别是产生投资盲目扩张的深层次矛盾的“土壤”还没有铲除,投资膨胀随时可能旧病复发。

  第三,资源环境约束矛盾日益突出。近几年,我国经济增长速度确实很高,但付出的代价也很大,喜中有忧。2004年,按现行汇价计算,我国GDP占世界的4%,但是消耗的原油占世界的6%,煤炭占38%,钢占27.4%,氧化铝占21.4%,水泥占45.8%。从目前情况看,煤电油运仍然绷得较紧,煤炭紧张的矛盾尤为突出。从更长远些看,资源环境约束的矛盾尖锐。

  第四,价格上涨面临较大压力。一是成本推动,在投资需求旺盛的拉动下,生产资料价格连续两年大幅上涨,在2003年上涨8.1%的基础上,2004年上涨13.6%,今年1—2月份涨幅虽有回落,但同比仍上升6.2%,积累的涨价因素可能逐步传导到后续产品;二是随着要素价格市场化的推进,土地、利率等要素价格趋于上涨,会在一定程度上推动价格水平上升;三是一些地方服务价格偏低所累积的价格矛盾今年可能释放出来,也将加大居民消费价格总水平上涨的压力;四是进口商品价格上涨,国际石油价格和其他进口原材料价格升高,会进一步加大国内产品价格上涨的压力。

  第五,社会矛盾不可忽视。劳动力供大于求的局面短期内难以改变,就业形势仍很严峻。社会分配不公的问题比较突出,部分社会成员收入差距悬殊,低收入群体的生活比较困难,在土地征用、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产过程中损害群众利益的问题还不少。

  第六,影响经济健康发展的深层次问题尚未根本解决。当前经济生活中存在的一些不稳定不健康因素,追根溯源,集中反映出体制机制、经济结构、增长方式等方面存在的问题。从体制机制看,政府职能转变不到位,对企业投资干预过多;国有企业改革尚未到位,内部治理结构不完善,自我约束不强;国有商业银行改革不到位,还没有形成一个自主决策、自负盈亏、独立审贷的机制;财政体制不顺,一些地方为解决正常经费问题,不得不大上项目,等等。这些都是我国经济发展中反复出现投资膨胀的深刻根源。从经济结构看,农业基础薄弱,工业大而不强,服务业发展滞后,行业内部存在着散、乱、低的状况,这些都是我国反复出现粮食生产大起大落、资源消耗大、经济整体素质不高和经济运行不稳定的重要原因。从增长方式看,我国经济高速度、快增长在一定程度上依靠过度耗费能源、资源支撑。增长方式不转变,不但煤电油运紧张的问题难以得到根本解决,而且会影响经济的长远发展,较高的增长速度也难以为继。

  这些情况充分说明,当前宏观调控仍处在关键时期,稍有放松就可能出现反复。如果宏观调控半途而废,不仅影响当前发展的良好形势,而且会影响经济的长远发展。如果形势逆转,“十一五”规划将很难起步,很可能起步年变成整顿年,那样,不要说“十一五”规划完成不了,甚至会丧失重要战略机遇期,延误全面建设小康社会目标的实现。我们必须保持清醒的认识,立足国情,着眼长远,增强忧患意识、责任意识和紧迫感,充分认识宏观调控的必要性、长期性和艰巨性,自觉贯彻中央的各项决策,尽职尽责,做好工作,努力保持经济平稳较快发展。

  加强农业综合生产能力建设,促进粮食增产和农民增收。坚持把解决好“三农”问题始终作为整个经济工作的重中之重,稳定、完善和强化对农业的扶持政策。提高粮食综合生产能力。实行最严格的耕地保护制度,稳定并努力扩大粮食播种面积。加快优质粮食产业工程和大型商品粮生产基地建设。促进农业和农村经济结构调整。继续推进农业区域化布局、专业化生产、产业化经营,大力发展特色农业。加强农田水利和农村基础设施建设。深化农村各项改革。加快农业科技创新和推广。

  把握好宏观调控的重点和力度,保持经济平稳较快发展。最重要的是,实行稳健的财政政策和货币政策,把住信贷、土地两个闸门,继续搞好信贷政策、土地政策、产业政策的协调配合。更加注重坚持区别对待、有保有压的原则。继续控制固定资产投资规模过快增长,特别是严格防止钢铁、水泥、电解铝、房地产等行业投资反弹。按照推动结构调整和实现“五个统筹”的要求,安排好预算内资金和长期建设国债,加强经济社会发展中的薄弱环节。

  着力推进经济结构战略性调整,加快经济增长方式转变。以宏观调控为契机,下大力气控制高耗能、高污染、低效益的项目。与此同时,积极推进产业结构优化升级。坚持以信息化带动工业化,着力增强自主创新能力和核心竞争力,培育和发展国产知名品牌。加快振兴装备制造业,提高重大技术装备的系统设计、研发、制造和成套能力。大力发展信息、生物与医药、新材料、新能源等高新技术产业。加快发展现代物流、旅游、中介服务和社区服务等第三产业。进一步推进西部大开发,加快东北地区等老工业基地调整改造,积极促进中部地区崛起,鼓励东部地区继续加快发展。大力推进能源、资源节约,加快发展循环经济,切实加强生态建设和环境保护。

  努力促进煤电油运和重要原材料供需衔接,保持价格总水平基本稳定。把缓解煤炭供求偏紧的问题作为今年经济运行调节工作的重点,采取综合措施,努力增加有效供给,加快能源、交通、铁路等基础产业和基础设施的发展。实施煤电价格联动机制,鼓励煤矿与用户签订中长期合同。继续加强电力需求侧管理。实行峰谷分时电价和差别电价政策。根据各地经济发展状况和群众承受能力,把握好政府提价项目出台的时机和力度,避免集中出台政府提价项目。加强物价监管,整顿和规范市场价格秩序。

  深化改革、扩大开放,进一步增强经济发展的动力和活力。继续深化国有企业改革,完善国有资产监督管理体系。继续推进垄断行业改革。完善省以下财政体制,加大转移支付力度。积极稳妥地进行增值税转型改革试点。推进国有商业银行股份制改革。深化农村信用社改革。落实好国务院关于投资体制改革的决定。完善水、电、服务等价格形成机制。鼓励、支持和引导非公有制经济发展。推进收入分配制度改革。深化政府管理体制改革。充分利用两个市场、两种资源,努力提高对外开放水平。

  增加就业,扩大消费,着力促进经济社会协调发展。继续实行积极的就业政策。做好高校毕业生就业、复员转业军人安置、城镇新增劳动力和农村富余劳动力就业工作。继续巩固“两个确保”,完善养老、医疗、失业等社会保险制度,扩大覆盖面。继续优化消费环境。加快社会信用体系建设。优先发展教育事业,加强公共卫生能力建设。大力发展文化、广播影视、体育等事业。

 
作者:马凯 
 
 
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