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我国农村公路建设规划及发展趋势战略分析

2006/7/20/08:46 来源:《建筑机械》

    随着我国社会主义现代化进程的不断推进,以及建设社会主义新农村口号的提出,农村发展问题越来越受到中央以及社会各阶层的重视。农村公路作为我国公路网的重要组成部分,是保障农村社会经济发展最重要的基础设施之一。加快农村公路发展,对保证整体公路网的协调发展,促进农村乃至全社会经济发展和保障社会稳定都具有十分重要的政治、经济意义。在此形势下,交通部组织完成了《全国农村公路建设规划》,明确了未来发展目标,并明确“十一五”期间将实施千亿元工程,带动全国农村公路加快发展。本文主要展现农村公路的发展现状和发展规划,并对未来农村公路将面临的形势进行分析。

    农村公路发展现状

    建国50多年来,我国农村公路发展取得了显著成就。农村公路的规模不断扩大,通达深度逐步提高,局日趋合理,技术状况逐年改善,总体服务水平明显提高。

    到2005年底,全国公路总里程达到192万km,农村公路里程达到146万km,占我国公路总里程的76%。其中,农村公路中等级公路约占农村公路里程的78%;三级以上公路约占农村公路里程的21.6%;乡(镇)、建制村公路通达率分别达到99.8%和94.3%,初步形成了基本通达乡镇、建制村的农村公路网络。此外,还有未纳入统计的村与村之间简易公路约154万km,这部分公路技术和路面状况相对较差,等外公路约占64%,未铺装路面里程约占77%。

    应该看到,我国农村公路总体上仍处于以通为主的初级发展阶段,不能完全适应农村社会经济发展的需要和农民生活质量提高的要求。农村公路通达深度不够,路网密度不高,技术等级低、路况差,通畅问题远未解决;地区间发展不均衡,东、中、西部地区之间发展差异日益加大。具体现在:

    (1)农村公路路网密度偏低,整体规模仍显不足。

    就我国目前农村公路发展而言,除东部的一些城市化水平较高、经济发展较快的省(市)如上海、北京、天津、广东、海南等省市农村公路密度尚可外,其它省(区、市)的农村公路整体规模仍显不足,农村公路网密度偏低,无法满足农村经济发展的实际需求和农民越来越高的出行要求。

    (2)通达深度不够,建设任务依旧艰巨。到2004年底,全国仍然有167个乡(镇)、49339个建制村不通公路(其中括不具备通公路条件的乡镇、建制村),不通公路乡(镇)、建制村的比重分别为0.4%和7.1%。目前不通公路的乡(镇)大多在中西部地区的偏远山区,工程艰巨、造价高,需要各级政府给予更大的扶持力度。东部地区在完成“通达工程”和“通常工程”任务的同时,还面临着路网密度和技术等级进一步提高的压力。

    (3)农村公路技术等级偏低、路况较差,通畅问题还未解决。

    ①等级结构。目前,我国农村公路主要以四级以下公路为主,等外公路占相当大的比重。到2004年底,我国县乡农村公路中,二级及以上公路里程约8.1万km,占农村公路总里程的5.7%;三级公路22.6万km,占16%;四级公路79.9万km,占56.1%;等外路里程约31.8万多km,占22.3%,四级和等外公路占农村公路总量近80%。

    ②路面状况。农村公路的路面状况也不容乐观,全国未铺装路面公路里程基本上集中在农村公路上,2004年底达到86.6万km,约占全国未铺装路面公路总量的89%,占农村公路里程的61%;简易铺装路面26.6万km,占农村公路里程19%;两者合计113.2万km,占农村公路里程80%。

    ③乡、村通油状况。到2004年,全国仍有大量乡(镇)、建制村未通沥青路或水泥路,全国乡(镇)、建制村通油(水泥)路比重仅为78%、57%,还有8742个乡(镇)、29.4万建制村未实现路面硬化,晴通雨阻现象在农村公路中时有发生。

农村公路里程示意图

图1 我国农村公路里程示意图

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    农村公路发展形势分析(SWOT分析)

    2.1优势

    (1)农村公路已具备一定的建设基础。

    (2)农村公路平均造价较低,技术难度较低,施工、养护相对容易。

    (3)农村公路的受益面大,社会效益明显。

    2.2劣势

    (1)现有农村公路技术等级较低,路况较差,桥涵构造物及配套的防护设施较为缺乏,抵抗自然灾害能力较弱。

    (2)农村公路点多、面广、分布分散,未来农村公路建设规模庞大,建设任务繁重。

    (3)农村公路的建设和养护资金筹措难,尚未建立规范的资金供给体制。从农村公路的发展历程看,我国农村公路主要是依靠民工建勤、以工代赈、交通扶贫等特殊政策和措施发展起来的,并未形成稳定的发展资金来源渠道,与国省干线公路相比,资金投入有限,无法满足农村公路发展的实际需求。

    (4)农村公路的养护不到位,尚未建立长期、有效的养护机制。“三分建,七分养”,规范、合理的管养模式对农村公路而言至关重要,但对于农村公路特别是乡、村道路而言,临时性、突击性的群众性养护仍是最为常用的养护办法,不能从根本上解决乡、村道路的养护问题。

    2.3机遇

    (1)中央及地方各级政府对农村工作的重视为农村公路的发展创2农村公路发展形势分析(SWOT分析)造了良好的外部环境。十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标和战略部署,指出“建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”社会主义新农村建设提出按照“生产发展、生产宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,推进农村经济建设和社会建设。中央及地方各级政府对农村工作的重视无疑为农村公路建设创造了良好的外部环境,使农村公路建设面临一次新的发展机遇。

    (2)中央及地方各级政府对农村公路投资力度的加大为农村公路的发展提供了资金支持。根据“十六大”精神,国家发改委和交通部把农村公路发展放在突出位置,调整资金分配方案,加大对农村公路的资金投入力度。交通部从2003年起较大幅度提高农村公路建设投资规模,增加导向性资金调动地方各级政府建设农村公路的积极性。各省、市把握有利时机,纷纷采取相应配套措施,把发展农村公路作为今后工作重点之一,加大资金投入。

    (3)农村公路相关法规、条例的出台为农村公路规范、有序的发展奠定了基础。在加大投资、加快发展的同时,中央下发了《农村公路管理养护体制改方案》、《农村公路建设管理办法》等系列文件,各级地方政府亦针对区域内特点出台了相关管理办法,为农村公路逐步走向规范、有序的发展道路创造了条件。

    (4)正在推进的经济、行政体制改革为建立稳定的资金渠道和健全的管养体制提供了可能。我国当前正在推行和深化的包括财税体制改革、投融资体制改革以及农村经济体制改革等一系列内容在内的经济体制改革和行政体制改革,将不断完善我国现有的经济体制和行政体制,为理顺包括农村公路在内的农村公共产品供给关系、建立规范的农村公共财政体制提供了可能。

    2.4挑战

    (1)全面建设小康和社会主义新农村建设的发展目标对农村公路的数量、质量提出了更高要求,农村公路发展面临巨大压力。

    农村公路经过多年的发展已取得了长足的进步,对沟通城乡交流、增加农民收入、壮大县域经济起到了至关重要的作用。但目前“通达、通畅”问题并未得到根本解决,全国仍有大量乡(镇)、建制村未通公路或沥青路(水泥路),其中东部地区农村公路有15个乡(镇)、近1万个建制村不通公路,1000多个乡(镇)、近14万个建制村不通沥青(水泥)路;中、西部地区农村公路有169个乡(镇)、近4.5万个建制村不通公路,近1.2万个乡(镇)、31万个建制村不通沥青(水泥)路,“通达、通畅”建设任务非常艰巨。

    随着我国农村经济的快速发展和群众生活质量的日益提高,人们对农村公路的数量、质量的要求也将不断提高。因此,农村公路建设不仅面临着“通达工程”和“通畅工程”建设任务的压力,还将面临着进一步提高农村公路路网密度和技术等级,实现现代化的压力。

    (2)农村税费改革和交通税费改革的实施改变了农村公路发展资金的筹措渠道,资金筹措难度加大。以往农村公路中的乡村道路有相当部分是由村委会组织农民群众修建的,村委会的资金主要来自村提留、乡统筹留成、各种收费以及群众集资。税费改革后,上述资金渠道均已取消,取而代之的是“一事一议”政策。而“一事一议”政策在实施过程中实际执行难度大,存在的问题较多。其一,由于农民个人素质和家庭状况差别大,客观上很难达成一致意见,致使“一事一议”政策难以实现。其二,即使达成一致意见,由于“一事一议”筹集的资金无法统一使用、统筹安排工程项目,也很难解决自然村(村民组)之间、建制村之间以及乡镇之间“断头路”问题。其三,由于该项政策受15元/人年、15个工日/人年上限的限制,该渠道筹措资金的能力十分有限。

    (3)农村公路的快速发展使养护需求与养护能力之间的矛盾日益突出。

    随着农村公路建设进程的不断加快,农村公路里程迅速增加。需要养护的进程数量激增,养护资金投入更显不足,农村公路养护需求与养护能力之间的矛盾愈加突出。农村公路技术等级及路面状况的不断提升,对农村公路的养护要求也大为提高,原有的群众性、非专业养护模式已不适应新时期农村公路的发展需求,迫切要求建立专业化、规范化的养护机制与养护设备。

    农村公路发展规划

    根据《全国农村公路建设规划》,21世纪前20年农村公路建设总体目标是:全面完成“通达”、“通畅”工程,具备条件的乡(镇)和建制村通沥青(水泥)路,基本形成较高服务水平的农村公路网。

    总体目标大致划分为两个阶段:一是到2010年全国所有具备条件的乡镇、建制村通公路;二是到2020年全国所有具备条件的乡镇、建制村通沥青(水泥)路。分阶段分地区具体发展目标和任务如下:

    (1)“十一五”农村公路建设发展目标和任务——“千亿元工程”和“通达工程”。

    “十一五”末,基本实现全国所有具备条件的乡(镇)通沥青(水泥)路(西藏自治区视建设条件确定); 东、中部地区所有具备条件的建制村通沥青(水泥)路; 西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。到2010年,全国农村公路里程达到310 万km。

    东部地区: 继续安排乡通村公路建设,全面实现“油路到村”。

    中部地区: 继续实施通乡、通村公路建设,全面实现“油路到乡”;基本实现“油路到村”。

    西部地区: 重点建设通乡公路,基本实现“油路到乡”、“公路到村”(西藏自治区视建设条件确定)。

    为确保以上目标得以实现,“十一五”期间交通部将实施千亿元建设工程,即中央投资1000 亿元,改建沥青(水泥)路50余万km; 实施通达工程,投资400亿元,确保全国具备条件的乡镇和建制村实现通公路目标。5年间,农村公路建设规模约81 万km,其中: 东部地区约20 万km、中部地区约50万km、西部地区约11 万km(未含村通公路里程)。

    (2) 2011-2020年农村公路建设发展目标和任务。

    到2020 年,具备条件的乡(镇)和建制村通沥青(水泥)路,全国农村公路里程达370 万km,新增农村公路60万km。全面提高农村公路的密度和服务水平,形成以县道为局域骨干、乡村公路为基础的干支相连、布局合理、具有较高服务水平的农村公路网,适应全面建设小康社会的要求。

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